吴志成 刘培东：联合国80年：成就、挑战与展望

10月24日是联合国日，也是《联合国宪章》生效80周年纪念日。联合国是当今世界最具普遍性、权威性和代表性的政府间国际组织，承载着人类对美好未来的不懈追求。习近平总书记指出：“我们要重温联合国创立初心，重申对联合国宪章宗旨和原则的承诺，推动联合国在新形势下重振权威和活力，成为各国协调行动、共同应对挑战的主要平台。”当前，百年变局加速演进，世界进入新的动荡变革期，站在历史的十字路口，总结联合国取得的成就与经验，分析其面临的挑战与困境，探讨改革完善的未来路径，对于推动联合国事业行稳致远具有重要意义。

一、联合国80年取得的主要成就

自1945年成立以来，联合国以维护世界和平为己任、以促进共同发展为目标、以保障基本人权为使命、以应对全球性挑战为要务，建立集体安全机制，制定全球发展议程，构筑人权法律体系，搭建全球合作平台，成为各国参与国际事务、推进人类进步事业的重要保障。

全球和平与安全的“稳定器”。作为世界反法西斯战争胜利的重要成果，联合国的建立是人类对两次世界大战浩劫痛定思痛、摆脱丛林法则的历史尝试，开启构建战后国际秩序、追求和平发展的不凡征程。国际社会通过建立以联合国宪章宗旨和原则为基石、以集体安全机制为核心的制度框架，将人类和平安宁的朴素愿望转化为行之有效的国际行动。从成功推动柬埔寨和平进程到协助刚果（金）实现权力平稳过渡，从持续调解南苏丹冲突到长期致力于巴以和平谈判，在联合国的努力下，大规模战争得以避免，局部冲突的烈度、数量和范围得到控制，世界总体保持了和平与稳定。迄今，联合国安理会已经授权执行70余项维和行动，目前还在执行的仍有11项，让冲突地区“数百万民众获得没有恐惧的未来的生命线”。

全球发展与繁荣的“推进器”。通过引领全球发展议程、促进发展资源公平流动、构建包容性规范体系，联合国致力于推动全球共同繁荣。从四个“十年战略目标”、人类发展指数到千年发展目标、2030年可持续发展议程，联合国始终将促进全球发展作为核心使命。从国际货币基金组织、世界银行的发展融资与经济稳定，到联合国开发计划署、世界卫生组织、教科文组织、粮农组织等专门机构提供专业技术援助与能力建设，通过资金转移、知识共享与制度培育，促进全球发展资源的优化配置与公平流动。2024年9月，联合国未来峰会通过成果文件《未来契约》及其附件《全球数字契约》和《子孙后代问题宣言》，确定了可持续发展、国际和平与安全、科技创新与数字合作、青年发展与未来世代等四个领域共计56项行动计划，反映了国际社会基于行动导向的基本立场和未来全球治理发展方向。

全球人权事业的“促进者”。习近平总书记指出，“人权是人类文明进步的标志。呵护人的生命、价值和尊严，实现人人享有人权，是人类社会的共同追求”。联合国通过规范创设、机制构建与理念更新，将“尊重和保障人权”从战后宣言发展为具有普遍约束力的全球规范。从《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会及文化权利国际公约》构成的“国际人权宪章”，到《消除一切形式种族歧视国际公约》、《儿童权利公约》、《残疾人权利公约》等一系列专门性人权公约，联合国系统定义了人权的具体内涵与国家相应义务，为促进和保护人权确立了法律和制度基础。从联合国人权事务高级专员办事处，到覆盖亚欧非拉的区域办事处，从联合国人权理事会主导的“普遍定期审议”机制，到各人权公约设立的专家委员会，形成了多层次、多维度的人权保障网络。

应对全球性挑战的“协调者”。在经济全球化时代，全球性风险挑战日益凸显。联合国作为最大的多边机构、重要的国际合作机制和全球治理的关键力量，为各方加强对话合作提供了平台。从世界卫生组织主导的“天花根除计划”成功消灭困扰人类的天花疾病，到构建以《联合国气候变化框架公约》为基石的气候治理框架，再到通过《联合国全球反恐战略》及一系列反恐公约，联合国通过设定全球议程与行动框架，将分散的国家行动整合为应对共同威胁的系统合力，为克服集体行动困境筑牢多边合作框架，为促进有效合作的全球治理提供目标指引。

二、联合国发展面临的现实挑战

当前，国际局势发生深刻变化，国际力量对比出现深刻调整，冷战思维、霸权主义逆流涌动，多重风险挑战相互叠加，和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字加重，联合国这个国际性组织也面临一系列新问题新挑战。

权威性遭到侵蚀。当前，世界冲突频仍，贫困问题严峻，不平等、不公正现象广泛存在，这是由于联合国宪章原则未被普遍遵循。某些有影响力的世界大国，非但没有做联合国宪章的捍卫者，反而变本加厉推行霸权主义和单边主义，削弱了联合国的权威性。近年来，美国政府把联合国看成“想来就来、想走就走”的地方，宣布退出应对气候变化的《巴黎协定》、世卫组织、人权理事会、教科文组织等重要协定和机构，严重破坏这些协定与机构的严肃性和权威性。同时，美国等发达国家在联合国秘书处及高级职位中占据过高比例，致使高级职位的代表性失衡长期存在，未能真实反映联合国会员国的公平代表性。不仅如此，以美国为代表的西方集团一直试图操纵联合国的表决机器，来达到自己称霸世界的目的。进入21世纪，美国一意孤行推行单极世界，至今已使用不下86次否决权。否决权的频频使用，导致许多重大而又紧迫的国际、地区热点问题得不到及时有效的缓解和解决。联合国长期存在的资金短缺问题，也制约了它在应对人道主义危机、推动经济社会发展以及维持和平行动方面的有效性。联合国的资金主要来自各会员国缴纳的分摊会费和会员国及其他伙伴的自愿捐款两个方面。作为联合国第一大会费分摊国，美国长期拖欠联合国会费，迄今累计拖欠会费逾30亿美元，而且在下一年度预算案中计划大幅削减或取消维和等多个联合国项目的预算。由于资金短缺，联合国被迫采取削减开支、冻结招聘、缩减会议等应急措施。

自身面临工作流程繁复、效率不足等问题。以预算制定过程为例，联合国某一年的预算需在该年度开始前的两年零三个月便启动，需要通过8个阶段的决策过程，这种繁复的流程削弱了联合国系统的整体行动效能与资源使用效益。机构设置上，联合国组织设有联大、安理会、经社理事会、秘书处、国际法院和托管理事会六大主要机构，下设各方案和基金、委员会、专门机构和其他相关机构逾百个。这些实体间存在职能交叉、权责边界模糊等问题，导致政策制定与执行过程中的协调成本居高不下。服务响应上，数字技术、人工智能、太空探索等新领域新问题远超现有治理议程的能力范围，从伦理标准到技术规范，从责任认定到安全监管，尚未建立起系统完善的法律框架，新规则的制定与生效周期跟不上技术迭代速度，不断扩大的治理盲区和规则真空带来更为严重的治理赤字。同时，面对地区冲突、恐怖主义和非国家行为体发出的威胁，联合国的预警能力和早期干预能力不足，难以迅速有效阻止冲突的升级和蔓延。

改革面临困难。2020年以来，以《我们的共同议程》、《未来契约》和“80周年倡议”为代表，联合国加快改革进程和改革力度，取得积极进展。然而，改革过程中牵扯的理念差异、利益分歧、力量博弈极为复杂，使改革前景充满不确定性。在各项改革议题中，安理会改革是最复杂也最艰难的一环。安理会承担着维护国际和平与安全的重任，其组成和决策机制深刻影响全球安全治理格局。国际社会强烈呼吁，有必要使安理会更好地履行维护国际和平与安全的重要职责，更好地应对当前重大全球性挑战，但达成共识仍需一个长期过程。在联合国自身改革上，主要围绕三条主线展开：一是提升内部效率与运营效能，减少冗余流程，通过削减管理成本、精简人员编制、下放职能至低成本工作地点等手段，提高联合国体系的服务能力和响应速度；二是全面审查现有授权任务执行情况，清理过时或重叠内容；三是对联合国系统进行结构性变革和项目调整。然而，这些改革措施在现实中面临诸多障碍，急需各方合力推动解决。

三、中国积极推动联合国事业行稳致远

对历史的回望，是为了更好地开创未来。作为联合国创始会员国和安理会常任理事国，中国始终坚定站在历史正确一边，坚持真正的多边主义，捍卫世界和平，促进共同发展，致力于推动全球治理体系改革完善，做联合国事业的坚定支持者和积极参与者。

坚守初心使命，维护联合国宪章宗旨和原则。联合国宪章所确立的维护国际和平与安全、推动社会进步与民生改善等目标，是国际社会赋予联合国的历史使命。中国对联合国的支持一以贯之，坚定维护以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则。面对地区冲突延宕的紧张局势，中国不拱火浇油、不趁机渔利，坚持以对话协商和平解决争端，充分彰显负责任大国形象。自1990年以来，中国军队先后参加25项维和行动，累计派出5万余名官兵，完成8000人规模维和待命部队在联合国注册工作。中国是联合国第二大维和摊款国和安理会常任理事国第一大出兵国，是联合国维和行动的关键力量。面对全球不平等现象加剧，中国推动将发展置于全球议程的中心位置，推动高质量共建“一带一路”，合作遍及150多个国家和30多个国际组织，以共同发展促进整体繁荣。面对各类民生问题，中国坚持以人民为中心的发展理念，着力保障和改善民生，2021年，中国脱贫攻坚战取得全面胜利，提前10年实现联合国2030年可持续发展议程减贫目标，为全球减贫事业发展和人类发展进步作出重大贡献。

践行真正的多边主义，提出四大全球倡议。面对层出不穷的全球性挑战和不断加重的和平、发展、安全、治理四大赤字，联合国发展走到了历史的十字路口。中国作为负责任大国，提出全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议和全球治理倡议，就是为了更好维护和践行真正的多边主义，推动构建更加公正合理的全球治理体系。四大全球倡议与联合国宪章宗旨和原则一脉相承，形成以发展促繁荣、以安全保稳定、以文明增互信、以治理求公正的有机整体。全球发展倡议聚焦推动国际发展合作，全球安全倡议着眼对话协商解决国际争端，全球文明倡议致力于促进文明交流互鉴，全球治理倡议锚定全球治理体制机制改革的方向、原则和路径。中国既是平等有序的世界多极化的积极倡议者，也是践行真正的多边主义的坚定行动派。截至目前，中国已缔结27000多项双边条约，加入600多项多边条约及修正案，参与了几乎所有政府间国际组织。

推动改革完善，增强联合国体系的有效性和适应性。中国坚定支持“联合国80周年改革倡议”，并就联合国改革提出坚持初心使命、倡导务实高效、注重行动导向、加强调查研究、平衡三大支柱的5点建议，为不断改进完善联合国工作发挥建设性作用。同时，作为安理会常任理事国，中国坚定支持安理会改革，主张提升发展中国家代表性与发言权，倡导通过包容性对话寻求兼顾各方利益和关切的“一揽子”解决方案。支持联合国发展系统改革，推动联合国开发计划署、人口基金、儿童基金会等机构优化资源配置，把更多资金、项目投向最不发达国家和中小岛屿国家，让联合国“发展系统”真正服务于2030年议程。同时，中国积极履行财政义务，会费摊款比例从2000年的约1%提高至2025年的20.004%，支持优化职员地区代表性、完善机构设置，推动联合国管理机构更加高效、更具代表性。

促进世界和平与发展，推动构建人类命运共同体。2013年3月，习近平总书记在莫斯科发表演讲时首次提出“人类命运共同体”这一重大理念，深刻回答了“建设一个什么样的世界、如何建设这个世界”等关乎人类前途命运的重大课题。在经济全球化深入发展的今天，人类交往的世界性比过去任何时候都更深入，各国之间的相互联系和依存比过去任何时候都更紧密。构建人类命运共同体，科学揭示了世界各国命运交织、休戚与共的客观现实，旗帜鲜明地倡导“同球共济”的精神、开放包容的胸襟、合作共赢的愿景，主张以和平发展超越冲突对抗、以共同安全取代绝对安全、以互利共赢摒弃零和博弈、以交流互鉴防止文明冲突、以绿色发展呵护地球家园，为人类未来锚定了更明确的目标、描绘了更清晰的图景，为处在历史转折关头的世界指出了唯一正确的道路。这一理念超越利己主义与保护主义，反映出中国对人类发展方向的独到见解，与联合国的初心使命高度契合，成为当今世界具有重大标识意义的国际公共产品。

（作者：吴志成  刘培东，中共中央党校〔国家行政学院〕国际战略研究院院长、教授；华中师范大学马克思主义学院副研究员）

（来源：《红旗文稿》2025年第21期）