闫茂旭：从“工作主线”到“战略基点”:新时代推动供求关系新的动态均衡的历史探索

党的二十届四中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，明确“十五五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一是坚持高质量发展，统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革。这是中国共产党对经济工作规律性认识的最新体现，也是新时代以来中国共产党探索推动供求关系实现新的动态均衡所取得经验和智慧的科学总结。

供给和需求是市场经济内在关系的两个基本方面。总供给和总需求在动态式相互作用中接近或达到总量与结构上的均衡状态，是经济平稳健康发展的基本要求，也是宏观经济治理的重要目标。习近平指出：“供给侧和需求侧是管理和调控宏观经济的两个基本手段。”党的十八大以来中国共产党领导经济工作的一个突出内容，是立足中国经济发展相继面临的不同阶段，在不同阶段的不同历史条件和发展特征基础上，把握中国经济发展中供求两端发生的深刻变化、供求关系发生的历史转化，创造性地对统筹好总供给与总需求的关系、提升宏观经济治理效能问题作出一系列重大判断和重要论述，开展一系列重要探索和成功实践，走出一条消费和投资、供给和需求良性互动，推动供求关系不断实现新的动态均衡的高质量发展道路。这其中蕴含着鲜明和深刻的历史逻辑。

一、把推进供给侧结构性改革作为经济工作的主线

在当代中国宏观经济治理体系中，确保经济增速达到8%或其他特定目标数值，长期以来发挥着“风向标”作用。这一方面确实适应了宏观经济形势和发展需要，另一方面不可避免地出现片面注重经济增速、忽略结构调整等其他重要工作的问题。1995年9月，党的十四届五中全会提出“实行两个具有全局意义的根本性转变”的任务，即经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变和经济增长方式从粗放型向集约型转变，目的之一就是匹配好经济增长的速度和质量。但在应对复杂经济形势特别是应对国际金融危机过程中，宏观经济政策“调结构”的任务多让位于“稳增长”。进入新时代，是否延续这样的经济工作思路，直接决定宏观经济政策方向。

党的十八大召开前后，中国经济总体上平稳较快增长，但发展面临的环境更加复杂、不确定性更大、风险挑战更多。自2012年起，中国经济增速明显回落，“经济增长下行压力和产能相对过剩的矛盾有所加剧”，中国经济有了新的变化。对此，习近平明确指出：“应对国际金融危机期间，我们通过逆周期的刺激政策，熨平经济波动，短期效果明显，但这多是治标不治本”，“必须创新发展理念、政策、方式，更加重视增长质量和效益”，通过结构改革和宏观经济政策，“推动经济从周期性复苏走向可持续性增长”。他强调：“如果我们继续以往的发展方式，我们会有更高的增长率。但是，在宏观经济政策选择上，我们坚定不移推进经济结构调整，推进经济转型升级，宁可主动将增长速度降下来一些，也要从根本上解决经济长远发展问题。”这一系列重要论述，指明此时中国经济发展的主要矛盾不在于速度而在于结构，也就将结构调整明确为新时代中国宏观经济政策的重点方向。

在敏锐洞察经济形势变化的基础上，党中央作出中国经济处于“三期叠加”阶段和进入新常态的重大判断。2013年7月，习近平在中央政治局常委会会议上强调，“我国经济正处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期叠加的阶段”，“要准确认识我国经济发展阶段性特征”；12月，习近平在中央经济工作会议上提出“新常态”。2014年12月，中央经济工作会议详细分析了新常态给中国经济发展带来的9个方面趋势性变化，进一步从速度、发展方式、结构、动力4个方面总结新常态的特点。习近平强调，“在‘三期叠加’这个阶段，经济发展速度必然会下降，但也不会无限下滑；经济结构调整是痛苦的，却是不得不过的关口；前期政策消化是必需的，但可以通过有效引导减缓消化过程中各类风险的影响”。他指出，中国经济发展进入新常态后，“经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济结构正从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举的深度调整，经济发展动力正从传统增长点转向新的增长点”，对此必须“更加自觉地坚持以提高经济发展质量和效益为中心，大力推进经济结构战略性调整”。

上述判断和阐述表明中央对经济形势的认识达到一个新的高度。此时的关键在于如何破解结构调整这一“老大难”问题，而这首先需要明确主要的症结所在。从数据上看，2011年至2015年，中国经济年度增速维持在7%以上，但结构上的变化明显。从需求面看，固定资产投资增速由2011年的20.1%降至2015年的8.6%，资本形成总额对国内生产总值(GDP)增长贡献率由40.5%降至22.5%，最终消费支出对GDP增长贡献率则由66.1%提升至69.3%，消费对于经济增长的作用增强。从供给面看，一方面，相关产业特别是制造业和房地产业发展迅速，制造业采购经理指数(PMI)自2011年1月至2014年12月一直维持在50%的荣枯线之上，房地产开发投资除2015年增加0.7%之外，“十二五”期间的其他年份均保持高位增长；另一方面，制造业产能过剩和房地产库存问题突出，实体经济利润率下滑。39个行业中有21个行业产能利用率不足75%，劳动力、土地、能源资源等稀缺程度加深，要素成本进入长期上升通道；工业企业利润总额累计增长率波动下行，由2011年末的25.4%降至2015年的-2.3%。

习近平以“四降一升”即经济增速下降、工业品价格下降、实体企业盈利下降、财政收入下降、经济风险发生概率上升，来概括此时中国经济发展面临的主要问题。他认为，这些问题的产生主要是因为“改革开放以来，我国各方面产能井喷式增长，其中相当多产能是在世界经济增长黄金期面向国外需求以及国内高速增长阶段形成的，为了应对国际金融危机冲击，一些产能又有所扩大”，“现在，技术变革加快、消费结构升级、国际市场增长放缓同时发生，相当部分生产能力达到峰值，许多生产能力无法在市场实现，加上社会生产成本上升，导致实体经济边际利润率和平均利润率下滑”。归结起来，就是“结构性产能过剩比较严重”。习近平指出，“我们面临的困难和问题，确实同国际金融危机这一外因的影响有直接关系，但内因是起决定性作用的，内因就是我们正面对着深刻的供给侧、结构性、体制性矛盾”，因此要“加大结构性改革力度，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构适应性和灵活性，提高全要素生产率”。

与这些重要的理论分析同步，党中央作出实施供给侧结构性改革的历史性决策。2015年11月，中央财经领导小组第十一次会议提出，要牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，适应经济发展新常态，“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力”。习近平在之后召开的2015年中央经济工作会议上强调：“在有效供给不能适应需求总量和结构变化的情况下，稳增长必须在适度扩大总需求和调整需求结构的同时，着力加强供给侧结构性改革，实现由低水平供需平衡向高水平供需平衡的跃升。”

习近平还指出了实施供给侧结构性改革的另一个原因，即有效供给不能适应需求总量和结构变化。2016年1月，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中，列举事例阐释供给与需求的不相适应，如“大豆生产缺口很大而玉米增产则超过了需求增长”，“我国一些有大量购买力支撑的消费需求在国内得不到有效供给，消费者将大把钞票花费在出境购物、‘海淘’购物上”。他由此强调，“当前和今后一个时期，我国经济发展面临的问题，供给和需求两侧都有，但矛盾的主要方面在供给侧”。

当然，强调供给侧结构性改革并不意味着完全放弃需求侧管理。习近平就此指出，“供给和需求是市场经济内在关系的两个基本方面，是既对立又统一的辩证关系，二者你离不开我、我离不开你，相互依存、互为条件”，“经济政策是以供给侧为重点还是以需求侧为重点，要依据一国宏观经济形势作出抉择”。中国经济的情况，是“需求管理边际效益不断递减，单纯依靠刺激内需难以解决产能过剩等结构性矛盾”，简单采取扩大需求的办法，不仅不能解决结构性失衡，反而会加剧产能过剩、抬高杠杆率和企业成本，因此，“必须把改善供给结构作为主攻方向，实现由低水平供需平衡向高水平供需平衡跃升”。

经过一段时间的宣传阐释，推进供给侧结构性改革成为全党共识。2016年8月，习近平进一步强调，要“把推进供给侧结构性改革作为当前和今后一个时期经济发展和经济工作的主线”，赋予供给侧结构性改革在中国宏观经济政策体系中非同一般的角色和地位。12月，中央经济工作会议强调2017年是供给侧结构性改革的深化之年，坚持以推进供给侧结构性改革为主线，提高供给结构对需求结构的适应性。2017年12月，在归纳提出习近平新时代中国特色社会主义经济思想这一科学概念的中央经济工作会议上，“把推进供给侧结构性改革作为经济工作的主线”被纳入习近平经济思想的重要内容，被视作为保持我国经济持续健康发展开出的“治本良药”。

至于如何推进供给侧结构性改革，习近平要求“从生产端入手，重点是促进产能过剩有效化解，促进产业优化重组，降低企业成本，发展战略性新兴产业和现代服务业，增加公共产品和服务供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性”，“简言之，就是去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”。2016年，“三去一降一补”全面实施，供给侧结构性改革开局良好、稳步攻坚，及时挽救了挣扎在亏损边缘的钢铁、煤炭、水泥等传统行业，为新兴产业成长腾出了资源和空间，有效促进了房地产市场平稳运行，降低了工业企业资产负债率，减轻了市场主体的成本负担，提升了中国经济特别是实体经济的供给能力和供给质量。数据显示，2016年，规模以上工业企业销售增长明显加快，利润比上年增长8.5%，扭转了2015年利润下降2.3%的局面，年末规模以上工业企业资产负债率为55.8%，比上年下降0.4个百分点。

二、把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来

随着供给侧结构性改革的推进，中国经济不断发生积极有利的变化，实现了“多年想实现而没有实现的重大结构性变革”。在这种情况下，中央对经济形势作出了新的判断。2017年7月，习近平在中央召开的党外人士座谈会上提出“经济供求关系正在发生实质性变化”。随后，中央政治局会议指出，“新发展理念和供给侧结构性改革决策部署日益深入人心，政府和企业行为正在发生积极变化，促进供求关系发生变化”，强调“要站在经济长周期和结构优化升级的角度，把握经济发展阶段性特征”，“坚持以供给侧结构性改革为主线，适度扩大总需求，加强预期引导”，“确保供给侧结构性改革得到深化，推动经济结构调整取得实质性进展”。

10月，党的十九大在总结此前5年中国经济发展成就的基础上提出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期”。这是对中国经济发展阶段性特征的又一全局性界定。会议据此对深化供给侧结构性改革作出部署，要求“优化存量资源配置，扩大优质增量供给，实现供需动态平衡”。12月，中央经济工作会议进一步丰富十九大作出的重大判断，指出新时代中国经济发展的特征就是“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。会议还分析了推动中国经济高质量发展的必然性，指出推动高质量发展，“形成优质高效多样化的供给体系，提供更多优质产品和服务”，“供求才能在新的水平上实现均衡，我国经济才能持续健康发展”。会议对推动高质量发展作出的系列部署中，继续将推进供给侧结构性改革作为推动高质量发展必须牢牢把握的工作主线，把深化供给侧结构性改革作为推动高质量发展排在首位的重点工作。

按照这次会议的部署，此后的供给侧结构性改革重点在“破”“立”“降”上下功夫：大力破除无效供给，把处置“僵尸企业”作为重要抓手，推动化解过剩产能；大力培育新动能，强化科技创新，推动传统产业优化升级，培育一批具有创新能力的排头兵企业；大力降低实体经济成本，降低制度性交易成本，继续清理涉企收费，加大对乱收费的查处和整治力度，深化电力、石油天然气、铁路等行业改革，降低用能、物流成本。

经过一年的探索，特别是经过2018年中美贸易摩擦的严峻考验，中央对高质量发展有了进一步的认识和把握。2018年12月召开的中央经济工作会议认为，经济面临下行压力是前进中的问题，既有短期的也有长期的，既有周期性的也有结构性的，强调要增强忧患意识，抓住主要矛盾，有针对性地加以解决。会议提出“必须坚持以供给侧结构性改革为主线不动摇”，“在‘巩固、增强、提升、畅通’八个字上下功夫”，为推动供给侧结构性改革确立新的总要求。会议虽然强调“我国经济运行主要矛盾仍然是供给侧结构性的”，但“巩固、增强、提升、畅通”新八字方针的最后两个字“畅通”即畅通国民经济循环，是整个方针体系的落脚点，预示着供给侧结构性改革的前景是畅通国民经济循环，目标是“形成国内市场和生产主体、经济增长和就业扩大、金融和实体经济良性循环”，这又涉及需求侧问题。

在国内外风险挑战明显上升的复杂局面下，中国经济下行压力持续加大。2016年至2018年，中国经济年度增速维持在6.8%至6.9%的中高速水平；2019年则降至6.1%。特别是2018年货物和服务净出口对经济增长拉动百分点为-0.6，2019年也仅恢复到0.7。外需走弱造成企业经营困难增大，结构性失业压力有所上升，进而影响到内需潜力的发挥。这已不单是供给侧一个方面的问题。2019年12月召开的中央经济工作会议就此强调，“必须清醒认识到，我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，结构性、体制性、周期性问题相互交织，‘三期叠加’影响持续深化”，“全球动荡源和风险点显著增多”，“必须从系统论出发优化经济治理方式，加强全局观念，在多重目标中寻求动态平衡”。为达成这样的效果，中央一方面要求“把供给侧结构性改革主线贯穿于宏观调控全过程”，另一方面要求“财政政策、货币政策要同消费、投资、就业、产业、区域等政策形成合力，引导资金投向供需共同受益、具有乘数效应的先进制造、民生建设、基础设施短板等领域，促进产业和消费‘双升级’”。坚持以供给侧结构性改革为主线，有了新的政策内涵。

宏观经济政策发生这样的转变，外因自然是外部环境变化带来的外需走弱，而起决定性作用的内因则是供给侧结构性改革带来的供需关系变化。在供给侧结构性改革的持续推进下，重点行业供求关系明显变化，经济结构优化，经济效益改善，系统性风险发生概率趋于下降。2019年，中国装备制造业和高技术产业增加值占规模以上工业增加值的比重分别为32.5%和14.4%，比2015年提高0.7和2.6个百分点；全员劳动生产率比2015年提高29.1%；规模以上工业中的战略性新兴产业增加值年均增长10.4%。另一方面，由于去产能、去杠杆的实施，制造业投资增速和房地产投资增速下降，进而引起投资增速下降。2019年制造业投资增速降至3.1%，比2018年下降7.3个百分点；房地产开发投资增速在2019年达到9.6%的高点后逐年下降。特别是2020年8月，住房和城乡建设部、中国人民银行召开重点房地产企业座谈会，部署被称为“三道红线”的重点房地产企业资金监测和融资管理规则，在很大程度上约束了房地产企业举债融资进行扩张的行为，进一步强化了房地产业的去杠杆化势头。从2020年到2022年，房地产开发投资增速由正转负，2022年降为-10%。曾经对经济增长起到重要支撑作用的两大领域投资表现均较弱，直接造成投资需求乏力。

出口和投资增速下降导致总需求增速放慢，致使经济增速放缓，企业、居民、政府收入增速下降，而收入增速下降又使企业投资、居民消费的能力和信心下降，进而使需求增速进一步下降。在这种情况下，新冠疫情的出现又进一步强化需求收缩的态势。在内外双重因素叠加新冠疫情的影响下，中国经济总供给与总需求的矛盾运动开始出现新变化，矛盾的主要方面逐渐由供需结构性错配向内需不足转化。因应需求与供给双向萎缩的冲击，中央逐渐形成牢牢把握扩大内需这一战略基点、构建以国内大循环为主体的新发展格局的战略思想。

2020年4月，习近平在十九届中央财经委员会第七次会议上首次提出，要牢牢把握扩大内需这一战略基点，促进总供给和总需求在更高水平上实现动态平衡，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。5月，习近平在参加全国政协十三届三次会议经济界委员联组会时强调，中国必须在一个更加不稳定不确定的世界中谋求发展，“要把满足国内需求作为发展的出发点和落脚点，加快构建完整的内需体系”，“着力打通生产、分配、流通、消费各个环节，逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”。7月，中央政治局会议作出加快形成新发展格局的重大决策，将“坚持以供给侧结构性改革为主线”与“牢牢把握扩大内需这个战略基点”一道作为做好经济工作的重要要求。

随后，习近平在经济社会领域专家座谈会上提出“以畅通国民经济循环为主构建新发展格局”。这与深化供给侧结构性改革的新八字方针在政策落脚点上一致起来。针对构建新发展格局中的供求关系问题，习近平指出，自国际金融危机以来，中国经济已经在向以国内大循环为主体转变，经常项目顺差同GDP的比率由2007年的9.9%降至不到1%，国内需求对经济增长的贡献率有7个年份超过100%，“未来一个时期，国内市场主导国民经济循环特征会更加明显，经济增长的内需潜力会不断释放”，因此，“要坚持供给侧结构性改革这个战略方向，扭住扩大内需这个战略基点，使生产、分配、流通、消费更多依托国内市场，提升供给体系对国内需求的适配性，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡”。这意味着，与宏观经济出现的新态势相适应，中央对于统筹协调供给与需求有了进一步的认识，在强调供给侧管理的同时，对需求侧管理予以新的强调。

2020年10月，党的十九届五中全会对构建新发展格局作了进一步总结和阐述，并依此对“十四五”期间的经济社会发展作了规划。在全会第二次全体会议上讲话时，习近平作出“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”的新论断，把需求侧管理的重要性与供给侧管理等值观照。相比于“十三五”期间一直强调的把推进供给侧结构性改革作为经济工作主线，全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，虽然继续提出“以深化供给侧结构性改革为主线”，但在政策部署上，“坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系”以及“完善扩大内需的政策支撑体系，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡”，成为新的工作重心。两个月后的中央经济工作会议进一步提出，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，要紧紧扭住供给侧结构性改革这条主线，注重需求侧管理，打通堵点，补齐短板，贯通生产、分配、流通、消费各环节，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡，提升国民经济体系整体效能。对需求侧管理的强调，成为这次会议的重大政策创新。

在强调需求侧管理的同时，中央也在防止出现认识误区，防范“不重视供给侧结构性改革，只注重需求侧管理，无法形成供给创造需求的更高水平动态平衡”，防范“讲扩大内需、形成国内大市场，又开始搞盲目借贷扩大投资、过度刺激消费，甚至又去大搞高能耗、高排放的项目”。由于改革开放以来，中国共产党实施宏观调控、治理宏观经济的重要手段是刺激和扩大需求，需求侧管理有着强大的工作惯性。中央此时作出上述强调，意在防止走回刺激需求的老路，一定程度上也是防止供给侧结构性改革的成果得而复失。习近平就此指出，“在我国发展现阶段，畅通经济循环最主要的任务是供给侧有效畅通，有效供给能力强可以穿透循环堵点、消除瓶颈制约，可以创造就业和提供收入，从而形成需求能力”。换言之，通过深化供给侧结构性改革同样可以扩大需求。这样的阐述在中央重新强调需求侧管理之际，无疑有着防止政策“钟摆”转向过度的重要作用。

由于2020年的疫情冲击巨大以及2021年的经济修复没有达到好的预期，特别是2021年第4季度只有4.0%的增长速度，已经超出合理区间的界限，不能不引起中央的高度重视。2021年12月的中央经济工作会议对形势作了比较严峻的判断，认为“我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力”，强调“坚持以经济建设为中心是党的基本路线的要求，全党都要聚精会神贯彻执行，推动经济实现质的稳步提升和量的合理增长”。会议一方面要求宏观政策稳健有效，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，适度超前开展基础设施投资，保持流动性合理充裕，将实施好扩大内需战略、增强发展内生动力作为宏观政策的落脚点；另一方面，要求结构政策要着力畅通国民经济循环，强调“深化供给侧结构性改革，重在畅通国内大循环，重在突破供给约束堵点，重在打通生产、分配、流通、消费各环节”。供求关系出现新的结构性变化，为中央转变宏观经济治理和政策调控方向提供了新依据。

三、坚持深化供给侧结构性改革和着力扩大有效需求协同发力

在党的十八大至二十大的10年间，中央从生产端入手、供给侧发力，通过一系列政策举措，扩大有效和中高端供给，提高供给体系质量和效率，特别是通过推动科技创新、发展实体经济、保障和改善人民生活的政策措施，解决中国经济供给侧存在的问题，持续推动中国经济增长模式从传统的高速增长导向转向创新驱动型和质量效益型。供给质量和效率不断提高，中国经济转型取得历史性成就。高技术制造业、装备制造业增加值从2018年至2022年年均分别增长10.6%、7.9%，数字经济不断壮大，新产业新业态新模式增加值占GDP的比重达到17%以上。这些成就充分印证中央此前一系列决策的正确。中国经济的传统结构性问题得到有效解决，短板则突出体现在需求方面。到党的二十大召开之际，宏观经济政策随着历史条件的变化也开始了新的转变。

进入2022年，中央基于“着力稳定宏观经济大盘”和“保持经济运行在合理区间”的要求，努力调控和稳定宏观经济增长。2022年前三季度虽然取得3.0%的增速，但居民消费价格指数(CPI)、工业生产者出厂价格指数(PPI)、PMI等一系列指标均不理想，社会消费品零售总额同比增速在2022年10月降至-0.5%，出现多年来首次负增长，显示内需不足的问题更加突出。2022年12月中央经济工作会议对经济形势作出新判断，认为“当前我国经济恢复的基础尚不牢固，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大”。习近平特别强调，在这三重压力之中，“总需求不足是当前经济运行面临的突出矛盾”，“需要从战略全局出发，抓主要矛盾，从改善社会心理预期、提振发展信心入手，抓住重大关键环节，纲举目张做好工作”。这是中央对经济供求关系发生变化的又一新认识。

面对依然严峻复杂的经济形势，2022年10月，党的二十大提出，“要坚持以推动高质量发展为主题，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，增强国内大循环内生动力和可靠性”。二十大将增强消费对经济发展的基础性作用、发挥投资对优化供给结构的关键作用并提，为着力扩大内需确立两大政策抓手。此后，围绕总需求不足这一突出矛盾，习近平在中央经济工作会议上强调，“必须大力实施扩大内需战略，采取更加有力的措施，使社会再生产实现良性循环”。会议重申“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”，强调“要更好统筹供给侧结构性改革和扩大内需，通过高质量供给创造有效需求，支持以多种方式和渠道扩大内需”，在宏观政策上要求“继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，加大宏观政策调控力度”。会议将着力扩大国内需求作为2023年经济工作的第一位任务，强调“把恢复和扩大消费摆在优先位置”。2023年1月，在主持二十届中央政治局第二次集体学习时，习近平进一步指出，构建新发展格局能否实现，“主要取决于供给和需求两端是否动力强劲、总体匹配，动态平衡、良性互动”，“这就需要把扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，供需两端同时发力、协调配合”，“尽快形成完整内需体系，着力扩大有收入支撑的消费需求、有合理回报的投资需求、有本金和债务约束的金融需求”。

2022年12月，中共中央、国务院印发《扩大内需战略规划纲要(2022—2035年)》，明确扩大内需战略是加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的必然选择，是促进中国长远发展和长治久安的战略决策，必须坚定实施扩大内需战略，准确把握国内市场发展规律，释放内需潜力，发挥内需拉动作用，建设更加强大的国内市场，推动经济平稳健康可持续发展。这一系列新政策新部署对2023年的内需增长起到了牵引和推动作用。

进入2023年，扩大内需的积极因素在加速酝酿。这年第一季度GDP同比增长4.5%，比2022年四季度环比增长2.2%；消费同比增长5.8%，总体向好。特别是广义货币供应量(M2)同比增长12.6%，新增人民币环比增加2.5倍，创历史新高，社会融资规模增量扩大3.56倍。国民经济企稳回升，党的二十大后的经济运行开局良好，呈现供求关系新的气象。但是，扩大内需仍然面临结构性困境。2023年5月开始CPI同比连降，2023年、2024年全年涨幅均为0.2%，距离中央设定的目标3%左右有较大差距。PPI延续疫情期间的下降势头，2023年下降3.0%，2024年下降2.2%。PMI自2023年4月至2024年9月间，除3个月份外均在50%的荣枯线以下。作为衡量消费的重要指标，社会消费品零售总额2023年增长7.2%，2024年仅增长3.5%。2023年、2024年固定资产投资仅增长3.0%和3.2%，房地产开发投资下降10%左右。这些数据都反映出内需对经济增长的拉动作用不足，而需求下降、消费增速快速回落甚至低于生产制造增速，反过来又导致新的产能过剩，形成新的供给侧压力。

中央对此有着清醒认识和准确判断。2023年4月，中央政治局会议认为，“当前我国经济运行好转主要是恢复性的，内生动力还不强，需求仍然不足，经济转型升级面临新的阻力”，“恢复和扩大需求是当前经济持续回升向好的关键所在”。5月，习近平主持召开二十届中央财经委员会第一次会议，强调加快建设以实体经济为支撑的现代化产业体系，“要用好超大规模市场优势，把扩大内需战略和创新驱动发展战略有机结合起来，加强产业链供应链开放合作”。建设现代化产业体系一定程度上是供给侧结构性改革的延伸。在新的历史条件下深化供给侧结构性改革，要求“以自主可控、高质量的供给适应满足现有需求，创造引领新的需求”，也就是要“推动传统产业转型升级”，“建设具有完整性、先进性、安全性的现代化产业体系”。中央此时提出把扩大内需战略和创新驱动发展战略有机结合起来，旨在扩大内需阻力较大的情况下，探索破解难题的新路子。

自2023年7月开始，习近平在地方考察调研时提出，“要整合科技创新资源，引领发展战略性新兴产业和未来产业，加快形成新质生产力”，“新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态”。从新质生产力的内涵和特征可见，新质生产力这一概念，与供给侧结构性改革在理论和政策内核上一脉相承，同样强调创新主导，强调摆脱传统经济增长方式，强调大幅提升全要素生产率。在此基础上，新质生产力是生产力理论的创新，解决的是经济社会发展方式问题，内涵更为宏阔，因为“一个国家发展从根本上要靠供给侧推动”，“一次次科技和产业革命，带来一次次生产力提升，创造着难以想象的供给能力”。新质生产力的提出和阐释，是中央在新的形势下以高水平供给创造需求、推动供求关系实现新的动态均衡的重要创新。在发展新质生产力的政策引领下，中国坚持科技高水平自立自强，引领经济在生产力供给端实现突破性进展。而“供给侧一旦实现了成功的颠覆性创新，市场就会以波澜壮阔的交易生成进行回应”，中国经济矛盾运动的焦点进一步向需求侧集中。

进入2023年下半年，中国经济需求乏力的问题愈发明显。7月，中央政治局会议认为，疫情防控平稳转段后，经济恢复是一个波浪式发展、曲折式前进的过程，经济运行面临新的困难挑战，主要是国内需求不足，一些企业经营困难，重点领域风险隐患较多，外部环境复杂严峻，因此下半年经济工作要加大宏观政策调控力度，着力扩大内需、提振信心、防范风险。会议再次强调把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，要求发挥消费拉动经济增长的基础性作用，通过增加居民收入扩大消费，通过终端需求带动有效供给，同时更好发挥政府投资带动作用，加快地方政府专项债券发行和使用。会议针对房地产市场供求关系发生重大变化的新形势，提出适时调整优化房地产政策，因城施策用好政策工具箱，还把稳就业提升到战略高度通盘考虑，显示中央对提振内需的把握提高到了结构性、长周期的维度。随后，国务院第二次全体会议进一步部署着力扩大国内需求，要求通过精准有力实施宏观调控，强化各类政策协调配合，继续拓展扩消费、促投资政策空间，提振大宗消费，调动民间投资积极性，扎实做好重大项目前期研究和储备。国家发展改革委、商务部等部门也就促进大宗消费、扩大服务消费、促进农村消费等方面部署多项举措。

此时一个积极的信号是，随着扩内需、减税费、促民企、活资本等一系列稳增长政策出台实施，中国中小企业发展指数(SMEDI)连续3个月上升，分项指数中的宏观经济感受指数、综合经营指数、市场指数和投入指数也都实现连续3个月上升。这既是此前政策效果的展示，也是供给侧结构性改革长期效果的体现。2023年第三季度的经济数据充分说明了扩大内需战略的实施效果。2023年第三季度GDP同比增长4.9%，前三季度最终消费支出对经济增长贡献率达83.2%，消费加快复苏，内需逐步回升，经济企稳并出现扩张迹象，说明中国经济已走出年中的低谷。中央关于坚持扩大内需这个战略基点、深入实施扩大内需战略的实践探索，走出了一个艰难阶段。

在此基础上，2023年12月中央经济工作会议深入分析进一步推动经济回升向好需要克服的困难和挑战，“主要是有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多，国内大循环存在堵点”，把“必须坚持深化供给侧结构性改革和着力扩大有效需求协同发力”提升为新时代做好经济工作的规律性认识之一。会议要求统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革，切实增强经济活力、防范化解风险、改善社会预期，巩固和增强经济回升向好态势，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，“发挥超大规模市场和强大生产能力的优势，使国内大循环建立在内需主动力的基础上”。

经过党的二十大之后一年多的探索实践，新时代经济工作的着力点已转向需求侧管理。一方面，中国共产党不仅坚定了内需市场是巨大富矿的认识，而且认识到扩大内需的路径是统筹消费和投资，激发有潜能的消费，扩大有效益的投资，形成消费和投资相互促进的良性循环；另一方面，中国共产党进一步明确扩大内需与供给侧结构性改革密不可分，必须统筹推进扩大内需和优化供给，打通两者结合的断点堵点卡点，才能使生产能力有用武之地，才能畅通国民经济循环。而中国经济此时形成的强大供给能力，又为稳健有序解决需求侧问题创造了条件。

四、坚持扩大内需这个战略基点

在一系列不利因素造成的艰难条件下，2023年中国经济增速达到5.2%，实现了既定的5%左右目标，可见中央2023年第三季度以来推出的措施特别是扩大内需的举措成功撑住了大局。不过，细看经济数据下的具体分项，形势依然不容乐观。2023年全年固定资产投资增长3.0%，基础设施投资只增长5.9%；居民消费占比不足40%，拉动力依然不够。

在中国经济走出低谷、稳步回升的同时，中央推出增发国债的重大举措。2023年10月，十四届全国人大常委会第六次会议批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案，授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额。中央财政将在2023年四季度增发2023年国债1万亿元，作为特别国债管理，当年赤字率则由3%提高到3.8%左右。这是一项少见的举措，此前中央很少在当年全国人大会议批准预算后于年内增发国债。况且此时接近年底，即使没有财政政策支持，5%的GDP增长目标也有把握实现。可以推断，增发1万亿元特别国债，相当于推出约占GDP 0.8%的额外财政刺激，其指向应是2024年经济的进一步回升。换言之，在2023年中国经济增速达标无忧的背景下，增发国债的举措主要是为2024年的扩大内需发力。

延续这一思路，自2024年开始，中央的宏观经济政策在扩大内需方面持续发力。在2023年中央经济工作会议要求推动大规模设备更新和消费品以旧换新(以下简称“两新”)的基础上，2024年2月，习近平主持召开二十届中央财经委员会第四次会议，研究新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新问题。会议强调，实行大规模设备更新和消费品以旧换新，将有力促进投资和消费，既利当前、更利长远；要打好政策组合拳，推动先进产能比重持续提升，高质量耐用消费品更多进入居民生活，废旧资源得到循环利用，国民经济循环质量和水平大幅提高。

随后，十四届全国人大二次会议通过的《政府工作报告》提出，为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重大项目建设的资金问题，从2024年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设(以下简称“两重”)，2024年先发行1万亿元。值得注意的是，《政府工作报告》一方面将2024年赤字率维持在3%，避免以“大水漫灌”的方式扩内需；另一方面将“大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力”列为2024年政府工作的首要任务，表明在内需增势趋缓之际，中央毫不放松支持发展科技创新主导的未来产业，寻求以新质生产力打造新增长引擎。与扩大内需相比，推进现代化产业体系建设解决的是经济发展更加长期、更加根本的问题。这就意味着，中央在政策制定上并不只局限于解决短期的周期性波动，对经济发展的中长期问题越来越重视。虽然没有再提及供给侧结构性改革，但《政府工作报告》提出发展量子技术等高科技含量的未来产业，也就是“国家重大战略实施和重点领域安全能力建设”，以期提升国家长远竞争力。这仍然是供给侧结构性改革的政策延续。

内需的恢复并非一帆风顺，此时消费疲软态势重又出现。社会消费品零售总额2024年6月仅增长2.0%，为2023年以来的最低水平。针对这种情况，中央有关部门加大力度落实“两新”政策，稳住消费大盘，激发内需潜力。2024年3月，国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》，对大规模设备更新和消费品以旧换新作出部署；随后，商务部等14个部门印发《推动消费品以旧换新行动方案》，在全国范围内开展汽车、家电以旧换新和家装厨卫“焕新”；7月，国家发展改革委、财政部印发《关于加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新的若干措施》，统筹安排3000亿元左右超长期特别国债资金，加力支持大规模设备更新和消费品以旧换新。国务院还印发《国务院关于促进服务消费高质量发展的意见》，首次就服务消费发展作出专门部署。

2024年7月，二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，在部署健全推动经济高质量发展体制机制时，重申深化供给侧结构性改革，塑造发展新动能新优势；同时，对加快培育完整内需体系作出部署，要求形成市场主导的有效投资内生增长机制，完善扩大消费长效机制。随后，中央政治局会议针对“外部环境变化带来的不利影响增多，国内有效需求不足，经济运行出现分化”的问题，进一步要求加大宏观调控力度，深入挖掘内需潜力，增强经济持续回升向好态势，强调以提振消费为重点扩大国内需求，经济政策的着力点要更多转向惠民生、促消费，扩大有效投资，用好超长期特别国债。

2024年第三季度的经济数据，印证了中央政治局会议关于经济形势的判断。中国经济增速在该季度放缓至4.6%，降至2023年一季度以来的最低水平。若按照2024年物价计算名义GDP，2024年前三季度仅增长4.06%，是1978年以来名义GDP增速的次低点，仅次于疫情暴发的2020年。前三季度，社会消费品零售总额同比增长3.3%；CPI同比上涨0.3%，扣除波动较大的食品和能源价格后的核心CPI是2021年3月以来的最低值；PPI同比下降2.0%；PMI在7月至9月分别为49.4%、49.1%、49.8%；全国固定资产投资同比增长3.4%，比前两季度3.9%的增幅明显下降。这一方面表明在中央推出多项扩大内需政策后，消费出现回暖迹象；另一方面也反映出消费和投资两大引擎均在放缓，拉动内需的动能变得疲软，需求不足问题依然突出，经济回升态势参差不齐。

在经济形势愈发复杂严峻的重大关头，2024年9月26日，习近平主持召开中央政治局会议，果断部署一揽子增量政策。习近平指出，“当前经济运行出现一些新的情况和问题”，“要全面客观冷静看待当前经济形势，正视困难、坚定信心”，“抓住重点、主动作为，有效落实存量政策，加力推出增量政策，进一步提高政策措施的针对性、有效性”。会议据此作出部署，要求加大财政货币政策逆周期调节力度，发行使用好超长期特别国债和地方政府专项债，更好发挥政府投资带动作用；降低存款准备金率，实施有力度的降息；促进房地产市场止跌回稳，调整住房限购政策，降低存量房贷利率；努力提振资本市场，大力引导中长期资金入市，打通社保、保险、理财等资金入市堵点。随后，国务院常务会议研究部署一揽子增量政策的落实工作，推出加快“十四五”规划102项重大工程实施的有关举措，强调要把党中央决策部署贯彻好，把已明确的政策措施落实好，有效实施宏观调控，推动各项政策协同发力，打好组合拳，着力解决经济运行中的突出问题。

按照中央统一部署，中国人民银行等部门同时推出多项重大政策，加大货币政策调控强度。首先，降低存款准备金率和政策利率，并带动市场基准利率的下行。下调存款准备金率0.5个百分点至约6.6%，为2020年之后的最低水平，向金融市场提供长期流动性约1万亿元；降低中央银行的7天期逆回购操作利率0.2个百分点，从1.7%调降至1.5%，同时引导贷款市场报价利率和存款利率同步下行。这是新时代央行首次在同一天降准降息。其次，降低存量房贷利率，并统一房贷的最低首付比例，平均降幅在0.5个百分点左右。再次，创设两项结构性货币政策工具，包括证券、基金、保险公司互换便利和股票回购增持专项再贷款，以支持资本市场发展。中央金融办、中国证监会发布《关于推动中长期资金入市的指导意见》，大力引导中长期资金入市，打通社保、保险、理财等资金入市堵点。国家发展改革委采取措施进一步扩大内需，包括在消费方面实施提振消费行动，结合“两新”推动大宗商品消费持续扩大，扩大养老、托育等服务消费，在投资方面重点扩大有效投资，加快形成实物工作量。

一揽子增量政策是新时代以来出台的最为积极的经济支持政策，政策力度大、涉及范围广，超出市场预期。资本市场改写多项历史纪录，被称为“必定载入A股史册”。主要经济指标明显回升，市场需求整体呈现稳定加快恢复态势，社会信心有效提振，积极因素累积增多，带动2024年全年经济运行呈现前高、中低、后扬的非凡景象。全年GDP同比增长5.0%，其中一季度增长5.3%，二季度增长4.7%，三季度增长4.6%，四季度增长5.4%；从环比看，四季度增长1.6%。全年社会消费品零售总额同比增长3.5%，其中四季度同比增长3.8%。全年全国固定资产投资同比增长3.2%，12月份环比增长0.33%。全年CPI同比上涨0.2%，扣除食品和能源价格后的核心CPI上涨0.5%。12月PMI为50.1%，连续3个月稳定在扩张区间；其中生产指数和新订单指数分别为52.1%和51.0%，均继续高于临界点，显示制造业企业生产和市场需求保持扩张。涵盖服务业和建筑业的非制造业商务活动指数和综合PMI产出指数均为52.2%，分别比上月上升2.2个和1.4个百分点，表明非制造业景气明显回升，企业生产经营活动总体扩张加快。这份扩大内需的成绩单，充分印证了中共中央“在复杂多变局面下驾驭经济工作的高超智慧和卓越能力”。

为巩固一揽子增量政策的效能，2024年12月，中央政治局会议决定实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，充实完善政策工具箱，加强超常规逆周期调节，要求大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。随后召开的中央经济工作会议，在分析经济形势时，将“国内需求不足”作为中国经济运行仍然面临的首要的困难和挑战，要求“正视困难、坚定信心，努力把各方面积极因素转化为发展实绩”。习近平在这次会议上总结新的实践经验，提炼深化新时代对经济工作“一个最大共识、五个必须统筹”的规律性认识，指出经济工作千头万绪，必须统筹好有效市场和有为政府的关系，必须统筹好总供给和总需求的关系，必须统筹好培育新动能和更新旧动能的关系，必须统筹好做优增量和盘活存量的关系，必须统筹好提升质量和做大总量的关系，强调党中央集中统一领导是做好经济工作的根本保证，这是全党上下形成的最大共识。关于必须统筹好总供给和总需求的关系，习近平指出：“要坚持供需两侧协同发力、动态平衡，持续深化供给侧结构性改革，有进有退、有保有压，增强供给与需求的适配性、平衡性。”这是对新时代以来中国共产党探索推动供求关系实现新的动态均衡在理论上的科学提炼和精准阐释。

五、必须统筹好总供给和总需求的关系

根据习近平关于“加快补上内需特别是消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚”的要求，2024年中央经济工作会议对2025年实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策作出部署，要求在财政政策上增加发行超长期特别国债，持续支持“两重”项目和“两新”政策实施，并优化财政支出结构，更加注重惠民生、促消费、增后劲；在货币政策上适时降准降息，保持流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平预期目标相匹配。会议特别将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”明确为2025年要抓好的第一位的重点任务，提出实施提振消费专项行动，加力扩围实施“两新”政策，创新多元化消费场景，扩大服务消费，更大力度支持“两重”项目，以政府投资有效带动社会投资。

贯彻落实上述要求，“两重”建设、“两新”工作等宏观政策在2025年持续发力。年初相继召开的扩消费工作推进会和国务院常务会议，部署提振消费有关工作，加力扩围实施消费品以旧换新，着力推动服务消费高质量发展。3月，十四届全国人大三次会议通过的《政府工作报告》提出，2025年赤字率按4%左右安排、赤字规模5.66万亿元，发行超长期特别国债1.3万亿元、比上年增加3000亿元，发行特别国债5000亿元，安排地方政府专项债券4.4万亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。在赤字率提升的加持下，超长期特别国债资金规模大幅增加，财政支出强度明显加大，资金结构向消费领域倾斜。

此后，面对国际经贸斗争再起、外部环境急剧变化的不确定性，4月召开的中央政治局会议部署加紧实施更加积极有为的宏观政策，扩围提质实施“两新”政策，加力实施“两重”建设，增强消费对经济增长的拉动作用。为落实中央要求，商务部等部门先后发布《关于进一步优化离境退税政策扩大入境消费的通知》和《关于扩大服务消费的若干政策措施》，部署下调离境退税起退点，培育服务消费促进平台，激发服务消费新增量等。国家发展改革委部署扩围提质实施消费品以旧换新，推动汽车流通消费改革，建立实施育儿补贴制度，创设专项再贷款工具，加大对服务消费重点领域和养老产业发展的支持，将工业软件等更新升级纳入“两新”政策支持范围，加快消费基础设施、社会领域投资，制定实施充电设施“倍增”行动。至7月，2025年8000亿元“两重”建设项目清单分3批全部下达完毕，共支持1459个项目。中国人民银行再度降准降息，降低金融机构存款准备金率0.5个百分点，下调政策利率0.1个百分点，下调结构性货币政策工具利率0.25个百分点，设立5000亿元“服务消费与养老再贷款”。中国人民银行等6部门发布《关于金融支持提振和扩大消费的指导意见》，聚焦消费重点领域和环节，强化商品消费和服务消费金融供给。

随着政策落实落地，扩内需、促消费政策组合效应持续发挥，主要经济指标继续回升。2025年6月份，CPI同比由下降转为上涨0.1%；扣除食品和能源价格的核心CPI同比继续回升，上涨0.7%，为2024年3月以来最高涨幅。资本市场再度出现稳定上涨态势，在一定程度上反映市场信心得到提振。总体上看，2025年前三季度GDP同比增长5.2%；社会消费品零售总额同比增长4.5%；核心CPI连续回升，PPI降幅则收窄。

10月，二十届四中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，将“统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革”纳入“十五五”时期坚持高质量发展原则的重要内容，明确“十五五”时期经济社会发展的主要目标包括经济增长保持在合理区间、全要素生产率稳步提升、居民消费率明显提高、内需拉动经济增长主动力作用持续增强等。《建议》提出，强大国内市场是中国式现代化的战略依托，要坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动，增强国内大循环内生动力和可靠性。贯彻二十届四中全会关于统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革的原则要求，新时代中国共产党探索推动供求关系实现新的动态均衡向着更高水平迈进。

回顾和总结新时代探索推动供求关系不断实现新的动态均衡的历史过程，可以看出，与中国经济总供给与总需求矛盾运动的阶段性转化相适应，中国共产党在理论创新和政策供给上作出相应调整和改变，围绕供给和需求两端关系的处理，在理论和实践两个层面不断深化和发展。从坚持推进供给侧结构性改革这一条“工作主线”，到坚持扩大内需这个“战略基点”，中央高屋建瓴、审时度势，“一以贯之地在发展方位中把握历史方位、在时间历史中把握历史时间，为新时代经济工作确立了战略坐标，提供了战略指引”。这些历史性的理论和实践探索成果，构成习近平经济思想的重要内容，其中所蕴含的历史经验值得进一步总结和探究。

其一，中国经济在供给和需求两端的任务是长期的。正如习近平指出的，“我们讲的供给侧结构性改革，同西方经济学的供给学派不是一回事，不能把供给侧结构性改革看成是西方供给学派的翻版”，西方供给学派是西方国家陷入经济滞胀局面下的产物，而供给侧结构性改革则是应对中国经济转型升级的需要。供给侧结构性改革的“‘结构性’三个字十分重要”，“重点是解放和发展社会生产力，用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率”。这与建设现代化产业体系、发展新质生产力的理论和政策一脉相承、有机统一，是中国经济发展的长期方向。即使在扩大内需、提振消费成为工作重点的情况下，供给侧结构性改革的任务依然存在，在部分领域还更为紧迫。习近平针对新兴产业布局出现的重复建设问题就指出：“上项目，一说就是几样：人工智能、算力、新能源汽车，是不是全国各省份都要往这些方向去发展产业？”这充分表明中央对新兴产业的供需失衡问题持警惕和反对态度。二十届中央财经委员会第六次会议在研究纵深推进全国统一大市场建设时，明确提出“着力整治企业低价无序竞争乱象”，有效治理“内卷重灾区”，“推动落后产能有序退出，实现市场动态出清”，实际上是供给侧结构性改革的延续和进一步深化。

同样，中国经济面临的需求不足也是一个长期问题，扩大内需的任务是长期的，与西方经济学主流观点强调需求侧管理是短期刺激有着本质不同。这一方面是因为，“内部可循环、内需为主导，是大国经济的独有优势”，规模越大的经济体，其经济增长越靠内需驱动，这是国际经济发展规律的内在必然；另一方面则是因为，作为扩内需、稳增长的基础性力量和重要抓手的消费，虽然是“我国新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化深入推进”的产物，但中国居民消费率与发达国家相比仍有10个至30个百分点的差距，特别是服务消费占比偏低。2024年最终消费需求占GDP的39.9%，低于发达国家60%以上的比重；居民人均服务消费占消费支出比重为46.1%，与发达国家相比仍有较大提升空间。继续释放消费活力，推动实现供给和需求更高水平动态平衡，才能为稳定经济增长注入内生动力。而“消费是收入的函数”，增加城乡居民收入，特别是提高消费倾向高的中低收入居民的消费能力，更是一个长期任务。归结起来就是习近平所强调的，“扩大内需既关系经济稳定，也关系经济安全，不是权宜之计，而是战略之举”。

其二，根据经济形势的变化，匹配和把握供给与需求的调控节奏。在新时代的探索过程中，中国共产党善用辩证法，厘清主要矛盾和矛盾的主要方面，既稳妥应对短期挑战，策略性地放缓或暂停某些宏观经济举措，同时又保持战略定力，以结构性改革的强大势能培育经济增长的长期动力。正如习近平所指出的，“纵观世界经济发展史，经济政策是以供给侧为重点还是以需求侧为重点，要依据一国宏观经济形势作出抉择。放弃需求侧谈供给侧或放弃供给侧谈需求侧都是片面的，二者不是非此即彼、一去一存的替代关系，而是要相互配合、协调推进。”在不同历史阶段，中央都从经济形势的实际出发，匹配和把握供给与需求的调控节奏，努力实现供给侧管理与需求侧管理“1+1>2”的效应。当面临潜在经济增速下降的形势时，中央从供给侧发力，采取结构性改革政策，推动和改进生产要素利用率，以高水平供给创造需求；当面临需求不足的形势时，中央从需求侧发力，采取力度充分的逆周期政策，持续扭转需求不足和经济低迷局面，提高经济增速。针对宏观经济中两个不同类型的问题，中央创造性地提供和实施不同的解决方案，既坚持以高水平科技自立自强引领发展新质生产力，又大力提振消费、扩大有效投资，实现供给端和需求端动力强劲、总体匹配、动态平衡、良性互动。这是习近平经济思想的重大原创性贡献，也是对马克思主义经济结构理论的重大发展。秉持这一思路，二十届四中全会在供给端将建设现代化产业体系、巩固壮大实体经济根基作为首要战略任务；在需求端，强调坚持扩大内需这个战略基点，将建设强大国内市场、加快构建新发展格局作为战略任务，部署大力提振消费、扩大有效投资、坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点三大重点任务，旨在实现以新需求引领新供给，以新供给创造新需求。

其三，统筹好总供给和总需求的关系，推动供求关系实现新的动态均衡，要统一于健全宏观经济治理体系、提升宏观经济治理效能之中。供给侧管理与需求侧管理都是宏观经济治理体系的组成部分；供给侧结构性改革和扩大内需，都是新时代宏观调控的重大创新。宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进实际经济增速达到或接近潜在经济增速。实践证明，当供需两侧联动明显时，市场活力就会提升，宏观调控效果随之显现，经济增长动能就会加强。习近平指出，健全宏观经济治理体系，要“加强财政政策和货币政策协调配合，着力扩大内需，增强消费对经济发展的基础性作用和投资对优化供给结构的关键作用”。二十届四中全会部署提升宏观经济治理效能时提出，强化国家发展规划战略导向作用，加强财政、货币政策协同，发挥好产业、价格、就业、消费、投资、贸易、区域、环保、监管等政策作用，强化逆周期和跨周期调节。加强这一系列政策的综合统筹和综合平衡，强化宏观政策协同，是宏观经济治理的要义所在。把统筹供求关系纳入宏观经济治理视阈，有利于把握和落实稳中求进、以进促稳、提质增效的经济工作方法论。一方面，着眼长期的结构性问题，以改革创新推动建设现代化产业体系、巩固壮大实体经济根基，着力落实“千招万招，管不住货币都是无用之招”，防止经济“脱实向虚”；另一方面，着眼周期性总量问题，实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策，保持必要的财政赤字、债务总规模和支出总量，保持流动性充裕，着力解决“国内供强需弱矛盾突出”的问题。在宏观经济治理体系之内，既加强宏观政策逆周期乃至跨周期调节，减轻短期经济波动，又不失时机地全面深化改革，向改革要动力、要活力，推动经济更多转向内生增长，彰显宏观经济治理效能。这是对新时代中国经济发展规律的准确把握。

新时代以来，面对种种困难和挑战，中国经济运行保持总体平稳、稳中有进，经济发展取得历史性成就、发生历史性变革，有力彰显了中国共产党探索供求关系新的动态均衡的历史绩效。在生产端供给侧出现巨大提升的基础上，按照二十届四中全会的决策部署，坚持扩大内需这个战略基点，坚持政策支持和改革创新并举，把总量政策与结构政策更好结合起来，中国经济必将加快形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式，实现“供需共强”的供求关系更高水平动态平衡。

（本文发表于《中共党史研究》2026年第1期，注释从略）